Для человеческого общества земля представляет особую ценность она является первоначальным источником всякого богатства, и по сравнению с иными природными ресурсами она выполняет наиболее значимые функции в системе общественных отношений, поэтому охрана земель – одна из наиболее актуальных проблем современности. Необходимым условием эффективности правового регулирования охраны и использования земли является юридическая ответственность за совершение земельных правонарушений.
Е.А. Сухова понимает под юридической ответственностью за правонарушения в области охраны и использования земель обязанность правонарушителя, совершившего нарушения земельного законодательства, претерпевать неблагоприятные последствия личного, имущественного характера, закрепленные в санкциях правовых норм и применяемые в определенной процессуальной форме. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель регулируются главой XIII Земельного кодекса Российской Федерации.
Особый интерес представляет собой изучение различных аспектов всех видов юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель с целью определения путей повышения их эффективности в правоприменительной деятельности.
Как уже было указано выше ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель регулируются главой XIII Земельного кодекса Российской Федерации. Административная и уголовная ответственности за земельные правонарушения предусмотрена в пункте 1 статьи 74 ЗК РФ. Дисциплинарная ответственность работников установлена статьей 75 ЗК РФ.
Норма, содержащаяся в пункте 1 статьи 74 ЗК РФ, является бланкетной и отсылает к соответствующему законодательству, где и должны быть установлены составы и санкции преступлений и правонарушений.
Источниками законодательства, устанавливающего административную ответственность за земельные правонарушения, является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации, что следует из ст. 2.1 КоАП РФ.
Источником законодательства, устанавливающего уголовную ответственность за земельные правонарушения, является Уголовный кодекс Российской Федерации.
Ограничение земельных правонарушений от всех прочих преступлений и административных правонарушений является условным. Земельные правонарушения представляют собой совокупность некоторых административных правонарушений и некоторых преступлений. Объединяющим началом здесь будет защита правоотношений, регулируемых ЗК РФ, то есть согласно статье 3 ЗК РФ отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Одновременно объектом земельного правонарушения выступает установленный земельным законодательством «земельный правопорядок, целью которого является обеспечение охраны и рационального использования земель, земельных прав и интересов юридических и физических лиц».
Земельные правонарушения можно отнести к категории нарушений правового режима природных объектов и природных ресурсов, за которые установлена юридическая ответственность. Правопорядок в области охраны и использования земель различных категорий установлен не только земельным, но также градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством, законодательством о недрах и т.д.
Субъектами ответственности за земельные правонарушения являются юридические и физические лица, в том числе должностные лица, граждане иностранных государств. Субъективная сторона земельных правонарушений характеризуется прямым умыслом (самовольное занятие земельного участка) или отсутствием умысла (нерациональное использование земли).
Земельное правонарушение (его объективная сторона) может выражаться как в действии (например, уничтожение межевых знаков), так и в бездействии (невыполнение охранных мероприятий). Объективная сторона земельных правонарушений представляет собой противоправное поведение, описанное в конкретных составах правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и УК РФ.
Составы земельных правонарушений в КоАП РФ не обособлены, содержатся в разных главах, в частности, содержатся в: главе 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности»; главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»; главе 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель»; главе 19 «Административные правонарушения против порядка управления».
Административная мера наказания за нарушение земельных норм – это административный штраф или предупреждение.
Охарактеризовать административную ответственность за нарушение землепользования можно следующими пунктами:
1) Физические и юридические лица, которые признаны виновными в соответствии с законодательством РФ, в совершении административно-земельного проступка, т.е. статья 2.2-24 КоАП РФ.
2) Эта ответственность выражается в конкретно определенных составах административных проступков. Нарушение, не подпадающее под схему состава, ненаказуемо.
3) Как правило, лицо, совершившие незаконное действие или бездействие, может привлекаться к административной ответственности в любое время, без разницы во внерабочее время или в рабочее оно совершило данное правонарушение.
4) Наказание действует только на тех должностных лиц, которые оговорены в законодательстве РФ.
Наиболее часто встречающимися земельными правонарушениями являются самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов, их неиспользование или использование не по целевому назначению, порча земель.
Согласно статье 23.21 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.10, ст. 8.8, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель. К таким органам следует отнести Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, которая действует на основании специального Административного регламента, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 № 486, а также Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и Федеральную службу по ветеринарии и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.
Все эти органы осуществляют государственный земельный надзор в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1.
Административные дела рассматривают должностные лица Росреестра и его территориальных органов, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях и передавать их для рассмотрения уполномоченным лицам, которыми также являются должностные лица Росреестра, либо судебные органы, в зависимости от состава административного правонарушения.
Законами субъектов Российской Федерации также может быть установлена административная ответственность за земельные правонарушения. Содержание законодательства субъектов Российской Федерации в этой части довольно разнообразно.
В рамках рассмотрения данной темы может наступать и уголовная ответственность, например, в главе 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности» и главе 26 «Экологические преступления» (ст.ст. 170, 254, 262).
Так статья 170 УК РФ:
- регистрация заведомо незаконных сделок с недвижимым имуществом;
- умышленное искажение сведений государственного кадастра недвижимости и (или) Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- занижение кадастровой стоимости объектов недвижимости.
Данный состав в качестве цели предусматривает корысть или иную личную заинтересованность должностного лица, использующее своё служебное положение.
Статья 254 УК РФ предусматривает ответственность в случае отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде .
Большинство земельных правонарушений совершается в результате трудовой деятельности – при вспашке, рекультивации и иных формах обработки земель, прокладке дорог, трубопроводов и иных линейных сооружений. Оперативность, простота и наглядность применения дисциплинарной ответственности дают ей преимущества перед иными формами юридической ответственности, предполагают ее более частое и эффективное применение.
Дисциплинарная ответственность за проступки в сфере земельных отношений носит регрессный характер. Согласно статье 75 ЗК РФ ее несут работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, если в результате их действий (бездействия) организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Дисциплинарная ответственность наступает в порядке подчиненности по службе работников организаций всех форм собственности в соответствии со ст. ст. 191, 192 и др. Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) , локальными правовыми актами организаций, учреждений, предприятий, иными нормативными правовыми актами, если соответствующие проступки не влекут административной и уголовной ответственности согласно КоАП РФ и УК РФ.
Трудовым договором либо письменными соглашениями конкретизируется материальная ответственность работников и работодателей за причинение ущерба, в том числе земельным ресурсам, согласно ст. 232-250 ТК РФ.
Из содержания статьи 75 ЗК РФ следует, что применение дисциплинарных взысканий к виновным лицам может осуществляться при наличии трех обстоятельств: 1) ненадлежащее выполнение должностными лицами и работниками организации своих должностных или трудовых обязанностей; 2) привлечение организации к административной ответственности за определенный состав, предусмотренный в КоАП РФ; 3) проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель. В то же время на работника и работодателя дисциплинарная ответственность налагается во всех случаях земельных правонарушений, связанных с исполнением трудовых обязанностей.
Применение дисциплинарной ответственности к работникам организации, которая уже привлечена к административной ответственности за земельное правонарушение, не направлено непосредственно на охрану земельного правопорядка, а служит целью обеспечения трудовой дисциплины. При этом «применение некоторых видов дисциплинарных взысканий способствует тому, что виновное лицо не может более создавать угрозу окружающей среде в ходе своей деятельности».
Субъектами дисциплинарной ответственности могут быть лица, в должностные обязанности которых входит соблюдение земельного законодательства, например, агрономы, механизаторы, санитарные врачи, а дисциплинарным проступком может быть, например, непринятие мер по борьбе с эрозией почвы.
Из статьи 75 ЗК РФ вытекает, что работодатель обязан привлекать к дисциплинарной ответственности и тех лиц, которые виновны в проектировании, размещении и вводе в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель и их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
За совершение дисциплинарного проступка работодатель имеет право применить замечание, выговор и увольнение. Срок применения дисциплинарного взыскания в случае, предусмотренном земельным законодательством, должен исчисляться с момента применения к организации – работодателю административной ответственности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
- Сухова Е.А. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель. Дис. ... к.ю.н. Саратов, 2005. 202 c.
- Сухова Е.А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2012.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.03.2018) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
- Бобылев А.И., Ивакин В.И. Юридическая ответственность за нарушения правового режима природных объектов, природных ресурсов. М., 2007.
- Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Е.С. Болтановой. М., 2014.
- Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, А.И. Бутовецкий, Е.Л. Ковалева и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2017. 784 с.
- Кузнецова С.П. Административная ответственность за земельные правонарушения // Территория науки. 2017. № 4.
- Юридическая ответственность за экологические правонарушения / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2012.
- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 05.02.2018) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.
- Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 08.09.2017) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 12.01.2015. № 2. Ст. 514.
- Приказ Минэкономразвития России от 20.07.2015 № 486 (ред. от 15.02.2017) «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25.11.2015.
- Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 08.09.2017) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 12.01.2015. № 2. Ст. 514.
См.: Сухова Е.А. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель. Дис. ... к.ю.н. Саратов, 2005. С. 7.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.03.2018) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
Сухова Е.А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2012. С. 374.
См.: Бобылев А.И., Ивакин В.И. Юридическая ответственность за нарушения правового режима природных объектов, природных ресурсов. М., 2007. С. 58.
Кузнецова С.П. Административная ответственность за земельные правонарушения // Территория науки. 2017. № 4. С. 165.
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Е.С. Болтановой. М., 2014. С. 341.
Приказ Минэкономразвития России от 20.07.2015 № 486 (ред. от 15.02.2017) «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25.11.2015.
См.: Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 08.09.2017) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 12.01.2015. № 2. Ст. 514.
См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 05.02.2018) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, А.И. Бутовецкий, Е.Л. Ковалева и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2017. С. 682.
Юридическая ответственность за экологические правонарушения / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2012. С. 81.
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Е.С. Болтановой. М., 2014. С. 343.